18 may. 2010

Societización y privatización de las cajas de ahorro

por Lupicinio Rodríguez

Hace unos días conocíamos la noticia de que los líderes de los dos principales partidos políticos habían llegado a un acuerdo para reformar la legislación estatal sobre cajas de ahorros. De esta manera se hacían eco del clamor que desde distintos sectores reclamaba desde hace tiempo, e incluso antes del inicio de la presente crisis económica, tal reforma.

Las razones que propician la necesidad de una nueva normativa son fundamentalmente tres. En primer lugar, articular mecanismos que permitan mejorar la capitalización de las cajas. Es indudable que en la actual situación hay que fortalecer su “músculo financiero” para que de esta manera puedan operar con solvencia en unos mercados cada vez más globalizados, tengan capacidad para hacer frente a la complicada situación con la que convivimos y finalmente se actúe en consonancia con los requerimientos de los Acuerdos de Basilea.

En segundo lugar, es imprescindible despolitizar el gobierno de las cajas, eliminando o reduciendo drásticamente de sus órganos gestores la presencia de cargos políticos, que deben ser sustituidos por profesionales puramente técnicos. Por último, en tercer lugar, es necesario facilitar la fusión entre entidades originarias de distintas Comunidades Autónomas, de tal manera que en el futuro sean menos localistas.

Pero con independencia de los motivos expuestos y de otros de menor calado, la reforma legal que aparentemente se va a emprender ofrece una magnífica ocasión para modernizar radicalmente las estructuras jurídicas de las cajas de ahorros. Sería una lástima abordar unas modificaciones más o menos “cosméticas” para salir del paso y hacer frente a los problemas más acuciantes, omitiendo una reflexión profunda y detenida sobre los retos del futuro y las adaptaciones que los mismos requieren.

Posiblemente este es el momento para que los poderes públicos, atentos siempre a los impulsos de la sociedad civil, acometan una intensa reforma de los parámetros jurídicos y financieros dentro de los que se mueven las cajas. En este sentido, debemos recordar que en diversos países, como por ejemplo el Reino Unido o Italia, en los que estas instituciones de crédito tienen una larga tradición y su arraigo en la sociedad y en el mundo de los negocios ha sido indiscutible, se emprendieron hace más de dos décadas unos interesantes procesos de reforma que pueden ser muy ilustrativos para el legislador español.

Especial interés reviste para nosotros el caso de Italia, pues se trata de un Estado con innegables similitudes y paralelismos con el nuestro. Es cierto que la vigente legislación italiana tiene aspectos discutibles y en su aplicación han surgido diversos problemas prácticos, pero en general se trata de un modelo sólido, como lo demuestra entre otros extremos el hecho de que diversos autores alemanes lo hayan invocado como un elemento inspirador importante a la hora de reformar su propia normativa sobre cajas de ahorro.

Al filo de los años noventa del pasado siglo existían en Italia más de ochenta cajas de ahorro y un pequeño número de institutos de crédito público. Por diversas razones, pero sobre todo para hacerlos más eficientes en su operatividad en el mercado financiero se decidió abordar en profundidad su reforma.

El primer y fundamental paso fue la Ley Amato-Carli de 30 de julio de 1990 (nº 218). En esencia, y brevemente descrita, la reforma consistió en la escisión entre la propiedad y el negocio bancario mediante la creación de dos personas jurídicas distintas. De esta manera, cada caja constituyó, por un lado, una sociedad anónima a la que se atribuía la actividad puramente bancaria, y por otro lado, una fundación que asumía la propiedad de dicha sociedad anónima.

Interés público y social
La fundación continuaba con las funciones de interés público y social que hasta entonces había desarrollado la caja, por el contrario, la sociedad operaba en el mercado como un banco mas, lo cual aumentaba su eficiencia en los más diversos aspectos (captación de capital, expansión geográfica, etc.) y además tenia la ventaja añadida de que facilitaba mucho los procesos de fusión entre diversas entidades.

La nueva Ley estuvo muy atenta a conceder determinados beneficios fiscales para favorecer los procesos de transformación. Hay que destacar que, como pusieron de relieve diversos autores italianos y extranjeros, esta reforma no significó forzosamente la privatización de las cajas, puesto que la propiedad siguió en manos de las fundaciones, y tampoco implicó la desaparición de la tradicional labor social de las mismas.

La Ley Amato-Carli fue el inicio de un proceso de reformas legislativas que prácticamente llega hasta nuestros días. Los hitos más significativos del mismo han sido los siguientes. En 1994 mediante la Ley Nº 474 y la llamada Directiva Dini, de 18 de noviembre, se acometió propiamente la privatización de las entidades al establecer un procedimiento orientado a la progresiva reducción de la presencia de las fundaciones en las sociedades.

Se buscaban dos objetivos fundamentales: diversificar el patrimonio de las fundaciones, que ya no se podía limitar exclusivamente a su participación en las sociedades, y simultáneamente se pretendía diversificar su riesgo, lo que se lograba al ampliar la composición de su patrimonio. No obstante, la fundación podía continuar siendo el accionista de referencia o de control de la sociedad, que era la única que se podía dedicar al negocio bancario, que estaba totalmente vedado a la fundación.

Diversificación de riesgos
Cuando estaba concluyendo el periodo para la implementación de los mandatos de la Directiva Dini, la Ley y el Decreto Ciampi (Ley 461/1998 y Decreto Legislativo 153/1999) vinieron a continuar el proceso. Además de aclarar que las fundaciones con origen en las cajas eran personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro, su principal aportación consistió en establecer para dichas fundaciones la obligación de reducir la participación mayoritaria en las sociedades bancarias, de tal manera que solo podían tener participaciones de control en empresas cuya actividad fuese necesaria para el logro de sus fines estatutarios, es decir, la utilidad social. De esta manera, se profundizaba en la diversificación patrimonial y de riesgos de las fundaciones a la vez que se hacía más nítida su separación de las entidades bancarias.

La evolución ha continuado con diversas disposiciones de principios de la presente década. Entre otros aspectos se ha incidido en los siguientes puntos: se amplían los sectores a los que las fundaciones pueden dedicar sus actividades, pero siempre con una clara orientación social, a la vez que se limita un poco su naturaleza privada y se refuerza el control público sobre las mismas. Igualmente, las fundaciones pueden entregar sus participaciones bancarias a una sociedad de gestión de ahorro.

Con lo que hasta aquí hemos expuesto queremos hacer una aportación al debate que sobre el futuro de las cajas de ahorros se está empezando a plantear en nuestro país. La situación económica requiere la adopción de decisiones mesuradas pero también valientes e imaginativas. El modelo italiano nos demuestra que la reforma de las cajas de ahorros es un proceso complejo en el que el devenir de las cosas no es unívoco y son muchos los factores a considerar: legales, fiscales, financieros, demográficos, etc.

Además, en España la realidad del Estado autonómico introduce un factor más de dificultad. Sin embargo, el caso del país transalpino también pone de relieve que en este sector podemos conjugar las inevitables e imprescindibles reformas que la situación exige con la tradicional proyección social que las cajas de ahorros vienen teniendo hasta ahora.

Socio Director Eversheds Lupicinio